ساختار نظامی اجرائی کشور

ریشه های گره ها

قسمت هفتم

محمدرضا حافظ نیا

ساختار نظام اجرائی کشور

نکتۀ دیگر در برنامه ریزیهای توسعۀ کشور مطالعات عمیق جغرافیائی در طرحها و پروژه های مربوط به بخشهای مختلف است که متأسفانه این امر در انتخاب و اجرای طرحهای عمرانی کمتر رعایت می‌گردد و نتیجۀ این کار که در حقیقت اجرای طرحها بدون مطالعۀ جغرافیائی صورت می‌گیرد این است که پس از گذشت مدتی، یا طرح عقیم می‌ماند و یا اینکه باعث آثار سوئی در محیط جغرافیائی خود می‌شود. این نکته از این جهت مورد تأکید می‌باشد که اصولاً بین عوامل محیط زندگی و انسان و فعالیّتهایش و ابزار و تکنیک بکار رفته در محیط، ارتباط تنگاتنگی وجود دارد و بر اساس نظم عمومی حاکم بر خلقت جهان اصولاً عوامل موجود در محیطهای جغرافیائی اعمّ از جاندار و بیجان دارای ارتباط منظومه ای بوده که هر گونه اقدامی در محیط باعث تأثیر گذاشتن روی نظم حاکم بر آن خواهد گردید، و لذا باید تغییراتی محیطی با مطالعۀ دقیق انجام پذیرفته تا باعث بهم خوردن نظام موجود آن و بروز اثرات سوء نگردد. البته اگر چه انجام مطالعات عمیق قبل از هر گونه تغییری در محیط جهت حفظ نظام محیطها و طبعاً بقای زیستگاهی مطبوع و مطلوب برای نسل انسان و حفظ تعادل در مکان ها امری بسیار ضروری است ولی بدلیل اینکه این ملاحظات در برنامه های توسعۀ کشورها و مطالعات اولیۀ طرحهای عمرانی و توسعۀ مکانهای زیست انسانی کمتر راه داشته و گسترش تکنولوژی در سطح کرۀ زمین از سیاستها و زورمداریها و خودخواهیهای جناحهای قدرت شیطانی در جهان کنونی متأثر می‌باشد و ساختار تکنولوژی مرسوم و جذابیّت کاذب آن برای بشریّت فرصت اندیشیدن به عواقب آنرا بوجود نیاورده است شاید توجّه به آن در شرایط کنونی جهان چندان مقبول نیافتد، لکن به منظور اجرای درست طرحها با کمترین مسئله و بیشترین بازده و پیشگیری از اثرات منفی بعدی آنها لازم است مطالعات جغرافیائی قبل از اجرای آن انجام پذیرد.

در کشور ما و بخصوص در دستگاههای برنامه ریزی به اهمیت این مسئله واقف نبوده و بارها شاهد نابسامانیهای ناشی از اجرای طرحها بوده ایم. البته ذکر این نکته ضرورت دارد که دانشگاههای کشور نیز نتوانسته اند متخصصین صاحب نظری را در جغرافیا تربیت نمایند تا بتوانند در امر برنامه ریزی، دستگاهها را یاری داده و بستر مطلوبی را در پیش روی برنامه ریزان کشور قرار دهند. آلودگیهای محیطی- ایجاد عدم تعادلهای مکانی- مشکلات ناشی از مهاجرتهای بیرویه- نابسامانیهای ناشی از پروژه ها و طرحهای صنعتی- مشکلات موجود در مسیرهای ارتباطی کشور ناشی از انتخاب مسیر- مشکلات عدیدۀ شهری نظیر ترافیک- خیابان کشی- فاضلاب- حاشیه نشینی- سروصدا و غیره و مسائل متعدّد دیگر به مقدار زیادی از نبود مطالعات جغرافیائی، در انتخاب درست سکونتگاههای انسانی (شهرها) و توسعۀ آنها- مراکز صنعتی و خدماتی- توسعۀ راهها و ارتباطات- انتخاب نوع طرحهای عمرانی و محل اجرای آنها ناشی می‌شود که امید است مراکز دانشگاهی کشور در تربیت متخصّصین متعهّد جغرافیا و دستگاههای برنامه ریز کشور درکاربرد مطالعات و دانش جغرافیائی در برنامه های توسعۀ کشور اقدام نمایند.

نکته ای که در اینجا ضرورت دارد به آن اشاره گردد این است که اولویت بندی و ترتّب در واژه های اصطلاح متداول «برنامه ریزیهای توسعۀ اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی کشور» نیز بهتر است تغییر نماید چرا که این ترتّب نیز بدون حساب نبوده و تأثیر آنرا نیز بر تمام ارزش گذاریهای توسعه در دستگاهها و قضاوتهای اجتماعی القاء شده از گذشته در جامعه و در اذهان مسئولین و مردم شاهد هستیم و طبیعی است که این ترتّب در گذشته با توجّه به شرایط خاص آن انتخاب گردیده که بحث پیرامون آن در این مقاله نمی‌گنجد و لذا در شرایط انقلاب اسلامی و اهمیت و نقشی که مسائل فرهنگی و فکری در جامعه دارد تغییر ترتّب اصطلاح مزبور به برنامه ریزیهای توسعۀ فرهنگی- اجتماعی و اقتصادی کشور» امری ضروری به نظر می‌رسد.

مقایسه بین ژاپن و ایران

حال در قسمت پایانی بحث مربوط به برنامه ریزی گرچه شاید چندان ارتباطی با موضوع بحث که شناخت ریشه‌های گره ها می‌باشد ندارد، لکن ذکر آنرا لازم می‌داند تا شاید باعث برانگیختن احساس و اراده ها برای بهره برداری از عوامل مثبت و بالقوّه و منابع خدادادی جهت طی طریق توسعه در کشور و همّت عمومی بویژه از ناحیۀ مسئولین اجرائی بگردد. و آن مقایسه ای است بین شرایط ژاپن با کشور ما که شاید از بعضی جهات موضوعیّت نداشته باشد. همه می‌دانیم که ژاپن کشوری است با این شرایط:

1-   از نظر وسعت تقریباً  ایران و برابر با استان خراسان.

2-   از نظر جمعیّت تقریباً 3 برابر جمعیّت ایران.

3-   از نظر موقعیت در انزوای جغرافیائی و با فاصله زیاد از منابع اولیه صنعتی و دوری بازار فروش مصنوعات در جهان (خرید مواد اولیه معدنی از خلیج فارس و تبدیل به کالای صنعتی و فروش به کشورهای خاورمیانه و خلیج فارس).

4-   روبرو بودن با حوادث طبیعی نظیر آتشفشان و زلزله.

5-   اشغال بخش وسیعی از کشور توسط کوهستانها.

6-   مسائل متعدّد ناشی از جنگ جهانی دوم و تقریباً تخریب و توقّف فعالیتهای اقتصادی.

7-   کمبود شدید فضای جغرافیائی برای جمعیّت زیاد موجود و گسترش واحدهای صنعتی و تولیدی و غیره.

8-   نداشتن هوش برتر ژاپنی نسبت به ایرانی و حتّی در مواردی عقب تر از ایرانی.

9-   نداشتن ریشۀ تاریخی طولانی.

10-                       نداشتن پشتوانه فرهنگی و فکری قوی و ریشه دار.

11-                       وجود افکار و مذاهب خرافاتی توأم با بت پرستی.

12-                       کمبود شدید منابع معدنی فلزی و سوختی.

13-                       از نظر جغرافیای سیاسی مجاورت با دو قطب کمونیسم جهان معاصر با توجّه به نظام سیاسی سرمایه‌داری در ژاپن.

در عوض کشور ایران با شرایط:

1-    وسعت و فضای جغرافیائی وسیع.

2-    جمعیّت کم.

3-    موقعیّت بسیار مساعد جغرافیائی در جهان.

4-    منابع خدادادی فراوان اعّم از زمین و خاک و مواد فلزی و سوختی.

5-    تنّوع محیطهای جغرافیائی و اقلیمی.

6-     سابقۀ علمی و فرهنگی و تاریخی ریشه دار.

7-    مکتب اعتقادی انسان ساز اسلام و تشیّع.

8-    مردمی مسلمان و ایثارگر، و زمینه های قوّت دیگر، که متأسفانه شاهد چه تفاوت عظیمی بین این دو واحد سیاسی در جهان هستیم و این در مورد کلیه کشورهای مسلمان نیز صدق می‌کند. البته شرایط کنونی ژاپن و کشورهای مسلمان معلول عوامل متعدّدی است که بجای خود بحث جداگانه ای را طلب می‌کند و پایه ژاپن امروز در نیمه دوّم قرن نوزدهم و تقریباً هم زمان با اصلاحاتی که رجل سیاسی وقت در کشور ما یعنی امیرکبیر برای پایه ریزی زمینه های رشد و توسعۀ کشور ما انجام می‌داد گذاشته شد که متأسفانه سردمداران استعمار زمانه و حکام خود فروخته و نالایق آنروز زمینۀ چنین توسعه ای را به کشور ما ندادند و مسلمانان در اثر دسیسه های استعمار و ایادی داخلی و وابستۀ به استعمار هر روز در بدبختی و عقب افتادگی باقی ماندند و اصولاً مجالی برای تفکّر و زمینه سازی رشد و توسعه را نیافتند. امّا امروزه که این کشور و امّت اسلامی آن مورد لطف و عنایات خداوند متعال قرار داشته و امکانات بالقوّه و خدادادی فراوان در اختیار دارد و استقلال سیاسی و زمینۀ پایه ریزی توسعه و رشد کشور بعد از پیروزی انقلاب اسلامی فراهم شده و از همه مهم تر کشور از رهبری، بزرگوار و با تدبیر و خردمند و شجاع و حامی دولت و دستگاههای اجرائی برخوردار بوده و امّت مسلمان و ایثارگر در همه جا و همه حال پشتیبان دولت و مجلس می‌باشند برماست که با سازماندهی مطلوب و تجهیز دستگاههای اجرائی و رها کرد نشان از قید و بندهای بیجا و بی‌مورد و نیز بها دادن به بخش آموزش و تحقیقات علمی کشور و تسریع در تدوین و تنظیم برنامه های درست توسعه و دمیدن روح حرکت برنامه ای در دستگاههای اجرائی کشور و با استفاده از این فرصتهای طلائی استقلال سیاسی که خداوند عنایت فرموده طریق توسعۀ کشور را سریعتر طی نموده و فرصتها و امکانات و زمینه های بالقوه ای که به مراتب از ژاپن بیشتر است را بکار گیریم و بنیان محکمی را بوجود آورده که نه تنها در مقابل هرگونه توطئه سیاسی و نظامی و فرهنگی و اقتصادی استکبار جهانی لطمه ای نخورد بلکه به توفیق الهی زمینه ای برای برخورد قوی با جناحهای قدرت شیطانی در جهت نجات مسلمانان و محرومین جهان از زیر سیطرۀ ظالمانه آنان بوجود آید.

بودجه ریزی:

در این مقاله از بحث پیرامون چگونگی بودجه ریزی و توضیح و تشریح آن خودداری بعمل آمده و صرفاً به آن جنبه هایی از بودجه ریزی که با موضوع بحث ما تناسب دارد اشاره می‌گردد. بودجه در حقیقت برنامۀ یکساله دستگاههای اجرائی است که برای آنها اعتبارات لازم پیش بینی می‌گردد، از آنجائیکه به نظر می‌رسد فرهنگ برنامه ریزی کمتر در دستگاهها جا افتاده است لذا کمتر از برنامۀ یکساله صحبت به میان می‌آید و حتّی در لفظ نیز به بودجه اکتفا می‌گردد و این تصور پیش می‌آید که دستگاهها به امر بودجه ریزی بیش از برنامه ریزی بها می‌دهند. یکی از نقائص نظام بودجه در کشور وجود مواّد هزینه می‌باشد که بعنوان مشکلی بر سر راه عملکرد دستگاههای اجرائی و بروز مشکلات و موانع تظاهر می‌نماید که بجای قائل شدن بیست ماده در مواد هزینه که با مجموعۀ نظام اجرائی بارث رسیده از گذشته سنخیت دارد می‌توان آنرا خلاصه تر نموده و دست مسئولین متدین دستگاهها را در عملیّات اجرائی و رفع مشکلات متعدد باز گذاشت.

اشکال دیگر این نظام بودجه ریزی این است که اصولاً بودجه را بدو دسته جاری و عمرانی تقسیم کرده و عملکرد دستگاهها را با این دید در قالب آنها جای می‌دهد. در صورتیکه لازم است تقسیم بندی مزبور به سه دسته تبدیل شود: بودجه جاری- بودجه سرمایه گذاری عمرانی- بودجه سرمایه گذاری تربیت نیروی انسانی، زیرا بودجۀ جاری اصولاً به هزینه های جاری دستگاهها شامل حقوق و مزایا و کمکها و دستمزد- اجاره- خدمات قراردادی- سوخت و برق و آب و سایر هزینه های اداری اطلاق می‌گردد و بودجۀ عمرانی به فعالیّتهای عمرانی نظیر جاده سازی- ایجاد تأسیسات صنعتی و خدماتی- ساختمان سازی- طرحهای کشاورزی و غیره اطلاق می‌گردد و هزینه های مربوط به تربیت نیروی انسانی و مسائل علمی و تحقیقاتی کشور مانند هزینه های مربوط به آموزش دانشجویان در دانشگاهها- و آموزشهای موردی در وزارتخانه ها و نیز آموزش فرزندان کشور در مدارس و آموزشگاههای کشور که در حقیقت نوعی سرمایه گذاری برای تربیت و رشد نیروی انسانی کشور می‌باشد در قالب بودجه های جاری بحساب می‌آید. و از آنجائی که بدلایل مختلف از تورم دستگاههای اجرائی بایستی کم شده و سطح هزینه های جاری دستگاهها بخصوص در شرایط کنونی کشور تقلیل داده شود که در یک سازماندهی نوین نظام اجرائی کشور خودبخود بسیاری از هزینه های بی‌مورد حذف خواهد شد ولی این تفکّر منطقی و مطلوب در خصوص کاهش سطح هزینه های جاری نسبت به هزینه های عمرانی در کشور، تأثیر منفی و سوء خود را بر کاهش اعتبارات مربوط به تربیت نسل آینده و نیروی انسانی که خود نوع سرمایه گذاری ثابت می‌باشد می‌گذارد و در حقیقت در اثر تصوّر بدبینانه از هزینه های جاری که امری منطقی نیز می‌باشد امر مهمّ پرورش و رشد نسل آینده کشور و تربیت نیروی انسانی مورد نیاز و تحقیقات علمی تحت الشعاع قرار گرفته و ضربه می‌خورد؛ لذا ضروری است که در تقسیم بندی بودجه این بخش از هزینه ها مستقلاً در نظر گرفته شده و از بودجه های جاری تفکیک گردد تا با توجّه به مشکلات عدیدۀ مربوط به بخش آموزش کشور و کمبود شدید نیروی انسانی متخصص و محقّق در همۀ زمینه ها بیش از بیش به مسائل مربوط به آن افزوده نگردد.

مشکلات توزیع منطقه ای

نکته قابل توجّه دیگر در نظام بودجه مسئله توزیع منطقه ای آن در کشور می‌باشد که در گذشته متأسفانه بدلیل توزیع غیر عادلانۀ بودجه، عدم تعادل در توسعه استانها و مناطق مختلف کشور را شاهد بوده و هستیم. بودجه بدون تبعیت از یک ضوابط مشخص و مبتنی بر تعادل زائی و رعایت جنبه های عدالت در کشور توزیع می‌گردید. بعضی استانها بر بعضی دیگر ترجیح داده می‌شدند و بیشتر ناهماهنگی توسعه در استانهای کشور معلول توزیع ناعادلانۀ بودجه می‌باشد. بعضی استانها محرومند و بعضی غیر محروم (البته نقش شرایط طبیعی را نمی‌توان نادیده گرفت) ولی آنچه که مسلّم است در نظام جمهوری اسلامی باید بودجه در جهت رعایت جنبه‌های عدالت و بر اساس ضوابط مشخص و معینی بین استانها توزیع گردد و به استانهای محروم نیز که در گذشته به آنها بها داده نشده است اولویت خاصی داده شود. البته این اولویت بودجه باید در جهت توسعه ای باشد که متناسب با شرایط و ساختار نظام فرهنگی و اجتماعی و اقتصادی خاص مناطق آن باشد تا تأثیر منفی از خود بجا نگذارد و بایستی در قالب برنامه های توسعۀ استان این ملاحظات و ظرافتها در نظر گرفته شود. بعنوان مثال بعضی از دستگاهها از روی دلسوزی و به اعتبار محرومیت فرضاً مناطق عشایری سعی در اشباع آنها از تراکتور و اتومبیل دارند ولی در عمل مشاهده می‌شود که ورود این ابزار و تکنولوژی تقریباً مساوی است با از هم پاشیده شدن اقتصاد عشایری و نابودی یکی از زمینه های تولید خودکفا در کشور و ادامۀ وابستگی به خارج، از این روی، اگر چه عرضه خدمات به مناطق محروم باید سخت مورد توجّه باشد لکن باید ملاحظات لازم صورت پذیرد تا آثار و عواقب نامساعدی از خود بجا نگذارد و این امر خودبخود ضرورت مطالعات جغرافیائی در توسعۀ مطلوب و همگون مناطق مختلف کشور را روشن می‌نماید.

خوشبختانه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی دستگاههای دولتی و نهادهای انقلابی توجّه خاصی به استانها و مناطق محروم کشور داشته اند ولی بطور کلّی توزیع بودجه عمرانی و خدماتی مبتنی بر ضوابط مشخص باید صورت پذیرد که در این جهت طرح مقدماتی ذیل نیز ارائه می‌گردد اگر چه احتیاج به بررسی عمیق تری دارد.

نسبت درصد سهم هر استان در بودجۀ کلّ کشور اعمّ از طرحهای ملّی و یا خاصّ ناحیه ای را می‌توان با در نظر گرفتن عوامل مختلف نظیر شهرستانهای هر استان- مجموع طول راهها تا مراکز دهستانها- تعداد بخشها- مجموع روستاها- میزان وسعت- میزان جمعیّت و به نسبت عکس تعداد واحدهای آموزشی- بهداشتی و درمانی- طول راههای آسفالته و غیره مشخص نمود.

سهم هر استان

(درصد تعداد شهرستانها+ درصد تعداد بخشها+ درصد طول راهها تا مراکز دهستان+ درصد روستاها+ درصد وسعت+ درصد جمعیّت و غیره) نسبت به کل کشور.

(درصد واحدهای آموزشی+ درصد واحدهای بهداشتی و درمانی+ درصد راههای اسفالته+...) نسبت به کل کشور.

در هر استان نیز بهمین روش سهم هر شهرستان را می‌توان مشخص نمود.

ذکر این نکته لازم است که بعضی از طرحهای ملّی که از جهت علّت وجودی- وضعیت مکانی دارای شرایط خاصی می‌باشند باید مستثنی شوند، و نیز درصدی از بودجۀ کلّ کشور به منظور اولویت مناطق محروم و مناطقی که شرایط خاصّ و یا بحرانی (نظیر حوادث طبیعی- مهاجرتهای ناخواسته و غیره) را دارند جهت توزیع عادلانه بین آنها باید همه ساله را در اختیار هیئت دولت قرار داشته باشد.

* وجود قوانین دست و پاگیر و بعضی افراد بی‌تعهّد و عناصر نفوذی در ادارات که هدف آنان ناراضی تراشی است، ریشه های سرگردانی در کارهای اداری هستند.                             آیت الله العظمی منتظری