نگرشى بر نظام حمایتى

نگرشى بر نظام حمایتى

قسمت اول

محمد رضا مالک

 

 سوبسیدها، که در قالب نظام‏هاى حمایتى پرداخت مى‏شوند و جزو مخارج دولت محسوب مى‏گردند، نوعى مالیات منفى‏اند که افزایش آنها - در صورتى که بر درآمدهاى دولت اضافه نگردد - باعث کسرى بودجه خواهد شد. برخلاف مالیاتها که بر بودجه، اثرى مثبت دارند.

 از آن جا که اقتصاددانان دریافته‏اند که مکانیزم بازار آزاد به تنهایى نمى‏تواند موجب کارایى اقتصادى گردد و دولت مى‏بایست براى تخصیص بهینه منابع اقتصادى، در اقتصاد دخالت نماید، نیاز به ابزارهایى احساس مى‏شود که دولت با یارى جستن از آنها، در سیاستگذاریهاى خویش به منظور ایجاد کارایى بیشتر در تهیه کالاها و خدمات، بتواند وضعیت کارکرد بازار و مکانیزم قیمتها را بهبود بخشیده و به تصحیح آن همت گمارد. مالیاتها و سوبسیدها که بر خلاف یکدیگر عمل مى‏کنند از مهمترین ابزارهایى‏اند که هر دولتى براى رسیدن به این مهم به کار مى‏گیرد.

 

 اهداف یک سیستم حمایتى

 گذشته از “تخصیص کارایى منابع” و ایجاد “کارایى اقتصادى” که در میان دولتهایى که به اقتصاد، نگاهى یکسونگرانه دارند (کشورهاى صنعتى) هدفى والا شمرده مى‏شود. در تمامى کشورها و بویژه کشورهاى در حال توسعه که با مشکلات بسیارى دست به گریبانند، اهداف دیگرى نیز، در برقرارى یک سیستم حمایتى و پرداخت سوبسید، دنبال مى‏شود که نیل به این اهداف از رسیدن به “کارایى اقتصادى” چه بسا از اولویت بیشترى برخوردار باشد.

 باید توجه داشت که دولتها بر حسب تفاوتهایى که در دیدگاههاى خویش نسبت به مردم و نیز برداشتى که از ساختار اقتصادى و اجتماعى کشور خود دارند به افراد یا گروههاى خاص اجتماعى، یا مصرف کنندگان یک کالاى ویژه، سوبسید پرداخت مى‏کنند و در این راستا هدفهایى را مدّ نظر دارند، مانند: برقرارى عدالت اقتصادى و مسأله توزیع درآمدها، اهمیت دادن به معیارهاى ارزشى، بهبود اخلاق اجتماعى و ایجاد حسّ برابرى و برادرى در اقشار مختلف اجتماعى، حمایت از گروههاى کم درآمد و آسیب پذیر، تحقق شعارها و آرمانهاى انقلابى. گهگاه نیز براى کاهش ناآرامیها و عصیانهاى اجتماعى و کاستن از جوّ روانى و التهابات ناشى از عدم اطمینان اقتصادى مردم، نیاز به یک سیستم حمایتى احساس مى‏گردد.

 ممکن است در برخى از کشورهاى جهان‏سوم، برقرارى یک سیستم حمایتى به دلایلى نه چندان منطقى انجام گیرد. این گونه کشورها معمولاً ثروتهایى باد آورده دارند، نظیر کشورهاى صادرکننده نفت حاشیه خلیج فارس. جناحهاى حاکم در این سرزمینها که بیشتر ثروت و درآمد عمومى را به خود اختصاص داده‏اند و مردم را نانخور خود به حساب مى‏آورند، گاهى اوقات تلاش مى‏کنند تا کالاهاى مصرفى با قیمتى بسیار کمتر از قیمت تمام شده، در اختیار توده‏هاى فقیر قرار داده شود چون این کار را نوعى اظهار سخاوتمندى مى‏دانند و تظاهر به ثروتمندى و غنا را از وجوه اقتدار حاکمیت خویش به شمار مى‏آورند.

 در این که آیا پرداخت سوبسیدها، از لحاظ تحقق بخشیدن به “کارایى اقتصادى” و یا از جهت بهبود “توزیع درآمد” و “رفاه اجتماعى” و حتى از دیدگاه اخلاقى، صحیح است یا خیر؟ جاى سخن بسیار است. در مقاله حاضر کوشیده‏ایم با اشاره‏اى گذرا به نظام حمایتى در ایران، منافع و مضارّى را که این امر، از جهات متفاوتى، باعث گردیده است، مختصراً بیان نموده و سپس مشکل حذف سوبسیدها را بررسى کنیم. در پایان هم پیشنهادهایى را ارائه نموده‏ایم تا شاید گامى در جهت حل مشکل برداشته باشیم.

 سیستم حمایتى در ایران

 گرچه پیش از افروخته شدن آتش جنگ تحمیلى و همچنین قبل از انقلاب، پرداخت سوبسید براى برخى از کالاها مرسوم بوده است، لیکن در زمان جنگ عراق علیه جمهورى اسلامى ایران دولت با توجه به کمبود شدید بودجه ارزى و کاهش واردات و کم شدن کالاهاى ضرورى و بالا رفتن قیمتها، جهت کمک به اقشار مستضعف و توده مردم، نظام حمایتى جدیدى را پایه گذارى کرد. این نظام حمایتى، با عنایت به اهدافى که از آن دنبال مى‏شد و نیز با توجه به این که در سالهاى بعد بر گستره آن افزوده گشت و بسیارى از کالاها را در برگرفت، حایز اهمیّت است.

 پرداخت سوبسید به کالاها که جز چند قلم خاص مانند نان، بقیه به علت کمبود همراه با سهمیه‏بندى انجام گرفت، در آغاز امرى موقتى و زودگذر به حساب مى‏آمد. در این زمان، هدف دولت این بود که با سهمیه‏بندى کالاهاى اساسى و پرداخت سوبسید آنها، توده مردم مسلمان را یارى نماید که همانند پیش از جنگ بتوانند نیازهاى اساسى خود را به آسانى برآورده سازند. آن روزها غیر از اقشار متوسط به بالاى جامعه و نیز برخى از خواص، کمتر کسى بود که پرداخت سوبسید و اصل نظام حمایتى را مورد اشکال قرار دهد. این که چرا هیچ کس به مسأله پرداخت سوبسیدها با نگاهى نقادانه نمى‏نگریست، شاید بدین علت باشد که دهه‏هاى اخیر و پس از آن که دولت ایران به درآمدهاى سرشار نفتى دست یافت، پیوسته این باور عمومى تقویت یافته است که دولت کارآمد و توانا دولتى است که سهم بیشترى از مخارج زندگى مردم را به عهده گیرد. حتى وقوع انقلاب اسلامى و شعارهاى عدالت گرایانه‏اى که از طرف رهبران انقلاب ابراز مى‏شد به مقدار زیادى بر توقّعات و انتظارات مردم از دولت اسلامى افزود.

 

 ابزارى براى توزیع درآمد

 دولت افزون بر تأمین مایحتاج ضرورى مردم، اغراض دیگرى را نیز در سر داشت شاید میل به برقرارى عدالت اجتماعى و برابر ساختن سطح زندگى اقشار مختلف اجتماعى و نیز بهبود بخشیدن به وضعیت توزیع درآمد، بیشترین تأثیر را در اعمال این سیاست داشت؛ به عبارت دیگر، دولت قصد توزیع مجدّد قدرت خرید و در نتیجه توزیع مجدّد درآمد، به سود مستضعفین را داشت.

 قبل از جنگ گرچه برخى از کالاها نظیر نان، قند و شکر و سوخت مشمول سوبسید بود لیکن پس از شروع جنگ، نظام حمایتى گسترده‏اى شکل گرفت که در بسیارى اوقات عملکرد بازار را تحت تأثیر خود قرار مى‏داد.

 مشکل اساسى از آن جا زاده شد که دولت سیستم حمایتى و پرداخت سوبسیدها را به صورت عامّ، به عنوان ابزارى کارا براى تغییر الگوى توزیع درآمد، پنداشت و بدین گونه بود که بسیارى از کالاها و حتى آنهایى را که ضرورتى نداشت مشمول سوبسید قرار داد. در حالى که سرمایه گذارى در امور زیربنایى از اولویت بیشترى برخوردار بود.

 در این که نظام حمایتى پس از جنگ چه اثرات اقتصادى و اجتماعیى از خود به جاى گذاشته است، زمینه بسیار خوبى براى تحقیق وجود دارد. ما در این جا به اختصار برخى از نقاط مثبت و منفى آن را بر مى‏شمریم:

 

 نقاط مثبت:

 1 - ضرورت: بسیارى از ما از این امر آگاهیم که در دوران جنگ تحمیلى که حاکمیت جمهورى اسلامى ایران از جمیع جهات، مورد تعرّض دشمنان واقع شده بود، آنچه از همه امور مهمتر مى‏نمود، تأمین نیازهاى اساسى و ضرورى مردم بود. رساندن مواد غذایى و مایحتاج اولیه زندگى به تمامى اقشار مردم، چیزى بود که براى پیشگیرى از بحران اجتماعى و نیز کاستن از جو روانى منفى ناشى از وقوع جنگ، به آن نیاز شدیدى احساس مى‏شد. اضافه بر این، دولت انقلابى نمى‏خواست که توده‏هاى مردم مسلمان را که در حقیقت موتور محرّک انقلاب بودند، در تنگناى معیشتى رها سازد. بنابراین اصل سهمیه‏بندى و پرداخت سوبسید امرى معقول بود.

 

 2 - یکسانى در مصرف کالاها: گرچه دلایل روشنى در دست نیست که پرداخت سوبسید براى کالاها و اجراى نظام حمایتى - حتى در گسترده‏ترین حالت خود - وضعیت توزیع درآمد را به نفع اقشار پایین جامعه بهبود بخشیده باشد، بلکه شواهدى وجود دارد که گروهى با سوء استفاده از نقطه‏ضعفهایى که در سیستم توزیع کالاهاى مشمول طرح وجود داشت به ثروتهاى کلان دست یافتند و بر فاصله‏هاى طبقاتى افزودند. لیکن این نکته را نیز نمى‏توان از نظر دور داشت که با عنایت به این امر که نظام حمایتى کم کم پیچیده‏تر و گسترده‏تر شد و بسیارى از کالاها را در برگرفت، مى‏توان گفت به مدت چند سال سبب گشت که عموم مردم، حداقل در بخشى از کالاها از مصارف شبیه به هم برخوردار باشند و تقریباً فقیر و غنى کالاهاى مشابه‏اى را مصرف نمایند. این یکسانى در برخوردارى از مصرف کالاهاى مزبور، باعث مى‏شد که فاصله‏هاى طبقاتى چندان عمیق و سؤال‏برانگیز به نظر نیاید و مردم بیشتر با یکدیگر احساس برادرى نمایند و این حس برادرى و همدلى بر مقاومت ملّت در برابر توطئه‏هاى دشمنان مى‏افزود. در سالهاى نخستین جنگ بویژه زمانى که در آمدهاى ارزى دولت تا حد زیادى بهبود یافت، در میان مردم این احساس بیشتر از همیشه ملموس بود که دولت اسلامى عموم افراد جامعه را به یک چشم مى‏نگرد و قصد آن دارد که وضعیت زندگى و رفاه اجتماعى را به سود مستضعفین تغییر دهد.

 

 3 - همسویى با معیارهاى اخلاقى:

 با آن که اقتصاد دانان قضاوتهاى اخلاقى و ارزشى را چندان خوش ندارند و مى‏کوشند تا باورهاى اخلاقى خود را در تحلیل مسائل و پدیده‏هاى اقتصادى دخالت ندهند و حتى تصریح مى‏نمایند که بهینه بودن وضعیت تولید و مصرف کالاها از جهت اقتصادى لزوماً به معناى تطبیق آن با معیارهاى ارزشى و عدالت اقتصادى نیست، اما براى حاکمیتى که بر پایه ارزشها و اصول اخلاقى اسلام شکل گرفته است عاملهاى اخلاقى مى‏تواند نقشى مهم را ایفا نماید.

 به همین خاطر باید توجه داشت که هر چند پرداخت سوبسیدها آن هم با این گستردگى ممکن است از نظرگاه اقتصادى قابل توجیه نباشد، ولى نظام حمایتى، همانند چترى بود که بر سر همگى ملت سایه مى‏افکند و توده‏هاى مستضعف و نیز کسانى را که در شهرهاى دور افتاده و روستاها ساکن بودند دربر مى‏گرفت و جزو جامعه محسوب مى‏داشت. در این حال ضعفا همچون اندامهایى از یک پیکر واحد بودند که مانند دیگر اعضا تغذیه مى‏شدند. امّا پس از این که در سالهاى اخیر نظام حمایتى تا حد زیادى محدود گشت و سوبسیدها قطع گردید، این یکسان نگرى از بین رفت و مستضعفین به “اقشار آسیب پذیر” و “صاحبان درآمدهاى ناچیز” تغییر نام دادند، که این عناوین چندان احترام‏آمیز نبود.

 در هر حال واژه “مستضعف” که بارى ارزشى - مکتبى داشت در برابر عنوانهاى جدید که با نظر خشک اقتصادى به کار گرفته شده بود، رنگ باخت.

 برنامه ریزان اقتصادى باید به این نکته عنایت داشته باشند که نظام حمایتى سالهاى جنگ، با یک آرمان عدالت گرایانه اعمال مى‏شد و آن را نباید در سطح امورى چون “تأمین اجتماعى” و “بیمه بیکارى” انگاشت. در تحت نظام حمایتى، مستضعفین این احساس را داشتند که حق خویش را مى‏گیرند ولى اکنون در بین آنها این باور تقویت شده است که دولت به آنان به چشم “ناتوانانى که از عهده مخارج زندگى بر نمى‏آیند” مى‏نگرد و لذا ثروتمندان جامعه را تشویق مى‏کند که آنان را زیر بال و پر خویش بگیرند.

 

 نقاط منفى:

 1- اسراف کارى و اتلاف منابع:

 هرچند در زمانى که کالاهاى مشمول سوبسید به وفور در اختیار مصرف کنندگان قرار داده شده بود خیلى از افراد به این گونه کالاهاى کوپنى “با بى‏رغبتى” مى‏نگریستند ولى با وجود این، مصرف کالاهاى مزبور در بسیارى از مناطق رو به فزونى گرفت. این افزایش مصرف که در برخى از اقلام خاص همانند نان و فرآورده‏هاى نفتى و... شتاب‏آلود بود، ریشه در اسرافکارى داشت. تقویت این روحیه در میان افراد جامعه باعث گردید که اکنون در مى‏یابیم که بسیارى از مردم از شناخت ارزش واقعىِ این نوع کالاها غافلند. این امر، خود به خود یک معضل اقتصادى است و چنانچه در رفتار مصرفى جامعه ما تغییرى صورت نپذیرد براى آینده منابع کشور مخاطره آمیز خواهد بود؛ براى مثال، وضعیت مصرف فرآورده‏هاى نفتى و سیر فزاینده آن به طورى است که اگر در این زمینه تصمیمى جدى و قاطع گرفته نشود، آینده صادرات این‏گونه مواد با خطر حتمی روبه‏رو است و دور نیست که زمانى فرا رسد که حتى جوابگوى مصرف داخلى نیز نباشیم.

 

 2- آسیب دیدن تولیدات ملى:

 لازمه اعمال نظام حمایتى با چنین وسعتى، اخلال در کارکرد عرضه و تقاضاى بازار و سیستم طبیعى قیمتها بود. دولت از آن جا که مانند گذشته ارز کافى براى واردات کالاها و اشباع تقاضاى بازار نداشت، ناچار به انجام سهمیه‏بندى گردید. این سهمیه‏بندى که با تعیین قیمت رسمى همراه بود، باعث شد که تولیدکنندگان بخش خصوصى اطمینان کافى به سودآورى فعالیتهاى آینده خود نداشته باشند و به این دلیل که جز در موارد خاصى مانند گندم و برنج و... کمکهاى جبرانى در اختیار تولید کنندگان قرار نمى‏گرفت خیلى از آنان از ادامه تولید منصرف شدند. آنان با توجه به تعیین قیمت رسمى محصولات خویش از جانب دولت، انتظار زیادى به تحصیل سود در آینده نداشتند. در این هنگام چاره‏اى جز تن دادن به یک نظام اقتصادى با برنامه ریزى متمرکزتر که در تحت آن بیشتر شرکتهاى تولیدى عمده را دولت اداره مى‏کرد، نبود و پس از گذشت یک دهه دولت در این زمینه کارنامه افتخارآمیزى را ارائه نداد، زیرا بسیارى از شرکتهاى تحت پوشش، که مدیریت لایق اقتصادى نداشتند، ضرردهى بالایى داشتند و وظیفه تولید تعداد زیادى از کالاها به دوش دولت افتاده بود که از انجام همه آنها ناتوان بود. براى همین است که اکنون ایجاد فضایى که در آن تولید کنندگان بخش‏خصوصى از سود عادلانه‏اى برخوردار باشند، براى به کارگیرى ظرفیت کامل تولیدى کشور از ضروریّات مى‏نماید.

 

 3- ناهمگونى با عدالت اقتصادى:

 برخى از صاحبنظران بر این باورند که پرداخت سوبسید به طور عامّ و همسان به تمامى افراد ملّت، بدون توجه به توانایى مالى و سطح درآمد آنان، کارى نابجاست، زیرا صاحبان درآمدهاى بالا نیازى به این کمکها ندارند. بر خلاف اقشار ضعیف و کم درآمد که از پرداخت هزینه‏هاى زندگى خود ناتوانند. بنابراین در نهایت، این طبقات بالاى جامعه هستند که سود خواهند برد.

 نظام حمایتى در صورتى مى‏تواند صحیح و مؤثر باشد که فاصله‏هاى درآمدى را کمتر کند؛ یعنى سوبسیدها به همان کسانى پرداخت شود که مستحق آن هستند.

 این سخن، گرچه در مرحله گفتار معقولانه به نظر مى‏آید، اما در مرحله عمل باید دانست که دولتها معمولاً در شناسایى واجدین شرایط دریافت این کمکها، مهارت بالایى از خود نشان نداده‏اند. ضمناً ممکن است اجراى این طرح در عمل به علت عدم یک سیستم توزیع مناسب، بسیار مشکل باشد.

 

 4 - تغییر الگوى مصرف:

 پرداخت سوبسید کالاها و مسأله سهمیه‏بندى باعث شد که تقاضاى کاذبى براى این گونه کالاها به وجود آید، تا جایى که بیشتر خانوارها پس از برقرارى نظام حمایتى سلیقه مصرفى خود را تغییر دادند؛ مثلاً مصرف اقلامى چون برنج و روغن نباتى و نیز کره و گوشت وارداتى و غیره که در خیلى از روستاها و نقاط دور افتاده معمول نبود، رواج یافت و بر میزان مصرف این کالاها بطور سرانه افزوده گشت. این تغییرات در سلیقه‏هاى مصرف‏کنندگان هرچند محتمل است در برخى موارد مانند پودرهاى لباس شویى و صابون و مواد غذایى ضرورى و غیره، به نفع بهداشت و سلامت جامعه باشد، ولى از نظر اقتصادى چندان به صلاح نبود، زیرا سوق دادن مصرف عمومى به سوى کالاهاىِ خاصى که اکثر آنها از طریق واردات تأمین مى‏شد و بنیه تولیدى کشور در این زمینه‏ها محدود بود، نمى‏تواند مثبت ارزیابى گردد.

 در گذشته‏اى نه چندان دور، مردم وطن ما به سبب شرایط متنوّع جغرافیایى و آب و هوایى که در ایران وجود دارد، در هر منطقه‏اى با توجه به شرایط اقلیمى خاص آن، به مصرف کالاى بخصوصى روى آورده بودند که معمولاً در تولید آن خودکفا بودند. این سلیقه آنها که خالى از حکمت نبود، گذران زندگى را بر ایشان سهل ساخته بود.

 

 5 - نبود یک سیستم توزیع مناسب:

 عملکرد دولت سبب گشت که خود وى در بیشتر بخشها به صورت تولید کننده منحصر به فرد در آید. در این اواخر، اداره این شرکتها، که نیروى گروهى از کارکنان متخصص و ماهر دولت را مى‏گرفت، بارى سنگین و تحمل ناپذیر بود.

 بر خلاف امر تولید که دولت نقش اصلى را داشت، متأسفانه در سیستم توزیع دست بخش خصوصى تا حدى باز گذاشته بود، به گونه‏اى که این بخش خصوصى بود که در توزیع حرف اول را مى‏زد. کارکرد شرکتهاى تعاونى نیز نتیجه شگرفى در بر نداشت و در حالى که دولت در امر تملّک شرکتها مصرّ بود و اکثر آنها را در اختیار خود داشت، نیروى چندانى براى برخورد با واسطه‏ها که بخش بزرگى از بازار را در تسلّط خود داشتند، نداشت.

 به غیر از کالاهایى مانند قند و شکر و روغن و... که با کوپن‏هاى رسمى توزیع مى‏شد، در سایر کالاهایى که براى آنها سوبسید زیادى پرداخت مى‏گردید، این فروشندگان و واسطه‏هاى فروش بودند که نفع اصلى را مى‏بردند. همین عدم نظارت، سبب شد که سهم زیادى از منافع نظام حمایتى - که قرار بود به مصرف کنندگان جزء برسد - به چنگ اخلال‏کنندگان در سیستم توزیع افتاد، و به همین خاطر است که مى‏بینیم نظام حمایتى، وضعیت درآمد را بهبود نبخشید، بلکه پس از گذشت چند سال نتایج ناخوشایندى هم به بار آورده و بخش خصوصى فربه‏تر از همیشه بر جاى باقى ماند، در حالى که بر فاصله‏هاى درآمدى گروههاى اجتماعى افزوده شده بود. شاید دولت که از حسن نظر کافى برخوردار بود، اگر اکثر نیروى خود را به جاى تسلط بر شرکتهاى تولیدى، صرف تنظیم یک سیستم توزیع مناسب کالا مى‏نمود، نتایج رضایت‏بخش‏ترى به دست مى‏آمد.

 

 × حذف سوبسیدها:

 با دقت به مباحث گذشته مى‏توان دریافت که چرا دولت هم اینک بر برنامه‏هاى تعدیل اقتصادى و محدود ساختن نظام حمایتى پافشارى مى‏ورزد. در حالت کنونى احساس مى‏شود که ادامه نظام حمایتى با شکل سابق، به نفع آینده کشور نیست و با حفظ منابع اقتصادى جامعه سر ناسازگارى دارد.

 در شماره آینده به امید پروردگار، این مسأله را مورد تجزیه و تحلیل قرار خواهیم داد که اولاً: اهداف عمده دولت از حذف سوبسیدها چیست؟ و ثانیاً: در اجراى برنامه‏هاى آینده چه نکاتى را باید در نظر داشت.

 ادامه دارد

تعداد مشاهده مقاله: 66